如何应对突发事件考验？如何将风险化解于成灾之前……新时代应急管理工作实践为城市管理者们列出一个又一个考题。怎样顺利通过新时代的应急考核？需要制定完备的指导纲领。日前，《北京市突发事件总体应急预案(2021年修订)》(以下简称《市总体预案》)正式发布。作为本市应急预案体系的总纲，这是自2004年印发后的第四次修订。

　　北京应急管理事业关系着千家万户的生命财产安全，关系着首都的社会和谐稳定，事关百姓冷暖，人心向背。据介绍，在本次修订工作中，重点把握着与时俱进、人民至上、首都特色等原则，通过发布的预案可以感受到，“人民至上、生命至上”的理念贯穿始终。

　　安全是首都建设发展的重要基础，以新版《市总体预案》为指引，不断提高首都城市应急管理能力和水平，切实筑牢安全屏障，才能最大程度减轻突发事件的危害，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

　　1　与时俱进

　　近六成章节有修改

　　据市应急局相关负责人介绍，《市总体预案》自2004年印发以来，对于健全本市应急管理工作体系，指导突发事件应对，保护人民群众生命财产安全发挥了重要作用。此后分别于2005年、2010年、2016年进行了修订。随着新时代应急管理工作实践的不断丰富和发展，《市总体预案》也面临着一些新情况，有必要进行修订完善，进一步提升其针对性和实用性。

　　2019年10月，按照市政府工作安排，市应急局启动了《市总体预案》修订工作。2020年新冠疫情暴发，市应急局将疫情应对过程中党的坚强领导体制、科学决策机制等加以分析和固化，形成了修订征求意见稿，完成了征求全市应急体系各单位意见、专家论证等工作。修订过程中，市委、市政府高度重视，经过多次专题研究完善，《市总体预案》于2021年7月9日以市政府名义印发实施。

　　此次修订中重点把握了与时俱进、人民至上、首都特色、底线思维、实战导向、依法应急六个原则。在原有基本框架结构的基础上，对大量内容进行了重建完善。修订后的《市总体预案》共8部分、149小节，其中83小节进行了修改，占总数的56%。8个部分包括：总则、组织机构与职责、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建、应急保障、预案管理、附则与附件等，其中新增预案管理部分。

　　2　党委领导

　　应对重大突发事件

　　据了解，本次修订的《市总体预案》，重新构建了“党委领导、统分结合”的应急组织体系整体格局。进一步突出了市委对应急管理全领域、全链条、全流程的统领地位，把强化党对应急管理工作的集中统一领导落到实处。更加精准构建了既有分工、又有统筹的应急职责体系框架，根据工作实际对应急组织体系进行了更新。

　　在“领导机构”一节中，将原来的“市应急委统一领导全市突发事件应对工作”，修改为“在市委统一领导下，市应急委组织指挥全市突发事件日常应对工作，统一指挥处置重大、特别重大自然灾害和事故灾难。市委应对重大突发公共卫生事件领导机构统一指挥处置重大、特别重大突发公共卫生事件。市委平安北京建设领导小组统一指挥处置重大、特别重大社会安全事件”。

　　结合疫情防控经验，建立了巨灾条件下的应急体制机制。为今后应对类似北京“7·21”特大自然灾害、新冠肺炎疫情等特别重大突发事件提供基本遵循，其中规定“由市委、市政府作出处置决定和工作部署，根据需要成立领导指挥机构，加强统一领导、统一指挥，协调中央和国家相关专业应急队伍、专家、驻京部队以及装备、物资等应急资源提供支援”。

　　此次修订还健全完善了“协同联动、反应灵敏”的首都特色应急机制。在“工作原则”一节中新增“坚持区域协同、联防联控”，健全完善首都地区应急协调联动机制，强化与国家有关部门、驻京部队、中央在京单位以及周边省区市的联防联控，加强信息沟通、政策协调和资源共享；推动京津冀地区应急合作，联合开展应急演练，实现信息共享、应急资源合作、重大应急策略和措施联动。

　　另外，明确区域协调联动机制的具体启动条件和基本内容。进一步细化国家层面和本市层面的应急指挥关系。

　　3　疫情防控

　　带给修订重要启示

　　2021年7月下旬以来，国内多地相继发生新冠肺炎聚集性疫情，本市出现京外关联本地确诊病例，疫情形势严峻复杂，防控压力持续增大。北京新冠肺炎疫情防控工作领导小组连续召开会议，调度疫情处置工作。

　　发现病例后，各相关区和部门迅速采取密接追踪、封闭管控等疫情防控措施，相关流行病学调查、基因测序及管控工作有序展开。对病例所在的小区、楼宇等区域和活动场所严格封控管理，居家观察人员足不出户，同步做好全员核酸检测。

　　同时，全市严格控制商业演出会议培训等聚集性活动，按照“限量、预约、错峰”要求，按60%限流开放公园、景区、名胜古迹。全市医疗机构扩大外埠就医人员远程在线医疗服务，严格筛查风险地区来京就医、仍在院治疗及其家属陪护人员，对其不分就诊科室，一律进行流行病学接触史询问和核酸检测。

　　市应急局相关负责人表示，新冠肺炎疫情暴发后，本市在防控工作中采取的组建疫情防控领导小组、建立首都严格进京管理联防联控协调机制等创新做法，是首都贯彻落实总体国家安全观的生动实践和丰富发展，为进一步健全完善本市应急管理体系带来了重要启示。

　　在此次《市总体预案》修订过程中，便结合疫情防控经验补充了应急处置措施。依据《北京市突发公共卫生事件应急条例》，在“处置措施”这一章节中明确，发生突发公共卫生事件后，在市应对重大突发公共卫生事件领导机构的统一指挥下，事发地的区政府、重点地区管委会或市相关部门、有关单位可采取的十项措施，包括停工、停业、停课，限制或者停止使用有关公共场所，限制或者停止人群聚集活动等。

　　4　以人为本

　　及时预警防灾减灾

　　7月29日一早，很多市民收到预警短信：29日至30日，我市将有大到暴雨，请减少出行，避让积水路段，远离河道和危险山区。建议全市不涉及城市运行的机关、企(事)业单位29日采取弹性工作制或提前下班，确保安全。这是面对恶劣天气，为确保人民生命安全，本市应急体系做出的快速反应。

　　据市应急局相关负责人介绍，在《市总体预案》修订中，坚定贯彻了以人为本、预防为主的防灾减灾工作理念。进一步将突发事件应对环节进行了前置。贯彻落实预防为主，将“监测”一节修改为“监测与风险管控”，把风险管控作为突发事件应对的最前端。提升预警发布的及时性、权威性和覆盖面，针对以往预警信息发布渠道不统一的问题，在“监测与风险管控”中规定，“对于需要向公众发布的预警信息，由市相关专项指挥部办公室、市相关部门履行审批程序，并由市预警信息发布中心按规定统一对外发布”。

　　据介绍，《市总体预案》还强化了突发事件的信息报送和发布有关工作要求。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》等文件，更新信息发布有关要求。在“信息发布和舆论引导”一节中明确，相关区政府和市级处置主责部门遇有重大突发事件，要第一时间通过权威媒体向社会发布简要信息，最迟应在5小时内发布；重大、特别重大突发事件发生后，24小时内组建新闻发布中心，及时、准确、客观发布突发事件信息；未经相关应急指挥机构批准，参与应急处置工作的各有关单位和个人不得擅自对外发布事件原因、伤亡数字、责任追究等有关应急处置和事态发展的信息；任何单位和个人不得编造、传播有关应急处置和事态发展的虚假信息。

　　5　贴近实战

　　完善现场指挥处置机制

　　水火无情，面对突发灾害，科学合理的指挥应对才能将伤害损失降至最低。市应急局相关负责人表示，在《市总体预案》修订中，特别完善了更加贴近实战的现场指挥处置机制。

　　首先，理顺各部分内容逻辑顺序。基于对各类事故现场应对处置的复盘总结，针对突发事件现场的快速组建、秩序管控、协调联动等重点事项，对原有内容进行了重组和完善，使之更加贴近现场实际。修改后的“现场指挥部”部分由1大节拆分为3小节，分别为现场指挥部组建、现场指挥协调、现场协同联动，并分别进行了完善。

　　同时，规范现场指挥部运转机制。原文中，没有明确现场执行指挥的人选条件，修改后明确，执行指挥由熟悉突发事件应急预案，有较强的组织、指挥和协调能力，并具有一定应急处置与救援实战经验的人员担任。

　　落实科学应急工作理念。针对现场施救人员，增加“制定切实可行的防范措施和救援程序，配备符合要求的安全防护设备，确保现场救援人员安全”要求。此外，明确提出现场指挥部应维护好事发地区治安秩序，做好交通保障、人员救治与疏散、群众安置等工作

　　另据介绍，《市总体预案》还新建了本市应急保障工作体系和分工协作机制。结合疫情防控经验重新建立了本市应急物资保障工作体系，首次明确了本市应急物资产能储备机制，优化了其他应急保障相关内容。

　　市应急局相关负责人表示，本轮修订工作启动以来，通过认真总结《市总体预案》实施情况，同时深入市相关部门、有关单位和各区调查研究，充分借鉴相关省区市的有益做法，结合本市深化机构改革成果和近年来重特大突发事件应对实践做法，对预案中相关机制进行了健全完善。通过修订，力争使《市总体预案》各方面内容更加适应新时代应急管理工作要求，从而更好地指导全市开展各类突发事件应对，为筑牢人民群众的安全屏障奠定基础。

　　专家亮点解读

　　闪淳昌：体现党的领导，首都特色，以人为本

　　申博体育_bob电竞app-在线*官网《北京市突发事件总体应急预案(2021年修订)》(以下简称总体预案)，我认为这是落实习近平总书记申博体育_bob电竞app-在线*官网“要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施”指示精神的实际行动，标志着北京市应急预案体系建设不断深化、进入新阶段。北京作为首善之区，在应急预案体系建设方面带了个好头，特别是在几个方面体现得比较好。

　　一是在体现强化党的领导方面，有突破性的创新。习近平总书记强调，“以史为鉴、开创未来，必须坚持中国共产党的坚强领导。办好中国的事情，关键在党。”总体预案明确提出强化党对应急管理工作的集中统一领导，并且在“一级响应”“巨灾应对”等章节明确党委领导下的应急指挥体制机制，把党委的统一领导、决策部署、统筹协调贯彻到应急管理的全领域、全流程、全方位、全链条，彰显出了市委在突发事件应对处置中的“统领”作用，这在以前是没有过的。

　　二是比较清晰地体现出了首都应急特色。总体预案特别强调“首都安全关乎国家安全”，这个站位是准确的，首都应急特色主要体现在两个角度。一个是大联动，大灾巨灾时，将邀请国家有关部门、驻京部队、中央在京单位以及津冀等周边省区市相关单位共同应对、协调联动；另一个是快反应，新的四级响应启动条件，不再简单地与突发事件等级划分标准完全对应，提高了应急响应的灵敏度和时效性，是一比较重要的探索。

　　三是很好地体现出了以人为本的根本宗旨。“江山就是人民，人民就是江山。”应急管理事关人民群众生命安全和身体健康。平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是第一位的发展环境。总体预案除了从整体上有保障人民生命和财产安全的明确规定外，在一些细微之处还特别注重加强人文关怀，比如在预警、应对和救助等环节中，都加强了对老、幼、病、残、孕及流浪乞讨人员、滞留人员等群体的重点关注，这是现代文明、和谐城市的重要体现，这是十分可贵的。

　　(闪淳昌，国家减灾委专家委员会副主任、原国务院应急管理专家组组长)

　　薛澜：突出预防为主，风险管理，实战思维

　　北京市修订《北京市突发事件总体应急预案》(以下简称总体预案)，是深入贯彻落实习近平总书记申博体育_bob电竞app-在线*官网应急管理和防灾减灾救灾重要论述精神，坚持总体国家安全观，坚持以人民为中心，强化首都意识的具体体现。新版总体预案特别加强了应急管理工作中值得关注的一些重点问题、关键问题。

　　首先，强化风险管控被正式提到了预案中。我们看到，总体预案中首次明确提出“本市建立健全突发事件风险管理体系和危险源、危险区域管理制度，健全安全隐患排查整改工作机制，实行分级分类管理和动态监控”，首次明确“市应急办牵头建立风险防控检查督办、信息共享和公共安全形势分析机制”，提出各部门和各区要“建立健全风险防控和监测体系”，这些重要举措体现了“从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，从“以突发事件为主的被动反应模式”向“以风险为主的主动管控模式”的转变，也是一种更经济、更安全、更有效的社会治理方略。

　　其次，本次修订总结了过去若干重大事件应对的经验，并将其体制化和机制化。这次修订总结了北京“7·21”特大自然灾害、新冠肺炎疫情等重特大突发事件的应对处置经验教训，比如，由市委、市政府作出处置决定和工作部署，并根据需要成立领导指挥机构，就是疫情防控的宝贵经验。对重大活动应急保障的规范也可圈可点，形成了北京应急特色。此外，还在应急预案体系中，增加了“巨灾应急预案”，这是国内首次出现，是一个好的引领。

　　最后，此次修订后的预案实用性更强，越来越符合实战需求。应急预案是拿来用的，是应对突发事件的行动指南，必须要满足实战要求。修订后的总体预案，在信息报告和发布上更加严格规范，在市、区两级响应衔接上更加顺畅高效，在现场指挥部组建、指挥协调、协同联动上更加科学合理，在突发事件处置职责分工上更加明确具体，越来越呈现出“方案化”的特征，这一点对于所有应急预案的编制和修订都是十分重要的。

　　习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上强调：“新的征程上，我们必须增强忧患意识、始终居安思危”。北京市总体预案的修订，对于进一步提升首都的突发事件防范和应对能力，是一个好的开端。

　　(薛澜，清华大学教授、清华大学苏世民书院院长)